viernes, 12 de septiembre de 2014

Acusación popular: excluidas las personas jurídicas públicas


El art. 125 de nuestra Constitución prevé la existencia de la acusación popular, figura que no se encuentra muy extendida en el Derecho comparado, sobre la que particularmente guardo muy buena opinión, muy necesaria en mi opinión, en particular cuando otras instituciones no trabajan con todo el celo exigible. Debe recordarse que, a nivel de acusaciones, son tan constitucionalmente legítimas la acusación popular (125 CE) como el Ministerio Fiscal (124 CE), mientras que la acusación particular tiene previsión simplemente legal, esto es, el legislador podría hacer desaparecer a esta última sin problema.

Tal vez os sea de interés un artículo que escribí para “¿Hay Derecho?”, bajo el título de La acusación popular tras la doctrina Atutxa, o ESTE OTRO de este mismo blog, sobre cómo el Anteproyecto de Código Procesal Penal, que finalmente no verá la luz, iba a inutilizar convenientemente dicha institución, recordemos, prevista a nivel constitucional.

La STS 1007/2013, de 26-II, ponente Excmo. Francisco Monterde Ferrer, contiene un muy interesante Fundamento Jurídicos primero, apartados 5º-8º, que se transcriben:
5. No obstante, a mayor abundamiento, no puede olvidarse que en los últimos tiempos se ha visto en la Doctrina, con preocupación, que las personas jurídico públicas parecen haber desarrollado una creciente vocación participativa en los procesos penales, o en puntuales procedimientos de la rama criminal en los que no tienen la condición de ofendidos ni perjudicados. Ello ha ocurrido especialmente con relación a la violencia contra la mujer y respecto a la corrupción urbanística. En el primer caso la personación para ejercitar la acción popular goza de un respaldo legal, a través de diversas leyes autonómicas, y después, por medio de la - doctrinalmente así calificada- "confusa" legitimación otorgada en la LO. 1/23004 al Delegado Especial del Gobierno para la Violencia de Género. En el segundo caso, aun no existiendo previsión normativa alguna, las administraciones territoriales y, en concreto, la comunidad autónoma correspondiente, se han ido personando, por ejemplo, en investigaciones muy conocidas por cohechos y prevaricaciones.

Sin embargo, esta hipertrofia acusatoria se considera que tiene su importancia. No sólo porque puede afectar al derecho de defensa, sino porque puede convertir el proceso en aún más lento y crear una pluralidad de acusaciones públicas que, en cuanto no son ofendidas por el delito, no pueden tener en el proceso penal un interés diferente al representado por el Ministerio Fiscal. Y es que, en estos casos, la acción "pública"- que pertenece a la sociedad en general, y no a ninguna administración territorial- se ve representada por el Ministerio Fiscal, constitucionalmente regido por los principios de legalidad e imparcialidad y llamado a ejercer la acción de la Justicia, conforme al art. 124 CE .

En efecto, como supuesto esencial de "interés público tutelado por la Ley", la acción pública penal pertenece en exclusiva al Ministerio Fiscal, conforme al artículo 124 CE. Esto arrastra una consecuencia: ninguna administración puede arrogarse una acción pública penal con la excusa de su posible conexión con alguna de sus competencias. El Gobierno de una Comunidad Autónoma puede ser competente, por ejemplo, en materia de protección del medio ambiente, pero eso no le legitima para ejercer acciones públicas penales por delito ecológico. Cuando en el ejercicio de sus competencias, observa la posible comisión de un tipo penal, conforme a las normas reguladoras del procedimiento administrativo, debe ponerlo en conocimiento del Ministerio Fiscal, con suspensión del expediente sancionador. Una persona jurídica pública puede, en principio, ejercer la acusación particular en cuanto "ofendido", o "perjudicado" por el delito, en los mismos términos que un particular, pero no puede invocar sus atribuciones y competencias como elemento que le atribuya un interés suficiente para la personación como acusador "público". Ni puede enmascarar esa condición, bajo la fórmula de una acusación popular reservada a los ciudadanos, pero no a las Administraciones. La acción popular, es una concesión a la participación del pueblo en la Justicia; no a la participación de más poderes en la Justicia.

6. Este trascendente tema ha sido tratado por la jurisprudencia constitucional (Cfr SSTC 129/2001; 311/2006; 8/2008 y 38/2008), así como por el Tribunal Supremo (Cfr ATS de 13 de marzo de 2007), tal como -con acierto- recogió el propio tribunal de instancia en su sesión de 17-11-2010.

En efecto, la STC 129/2001, de 4 de junio en su fundamento jurídico quinto excluye con carácter general la personación como acusación popular de personas jurídicas públicas, al señalar que: "es claro, en todo caso, que, dados los términos del art. 125 CE , no puede estimarse dicha pretensión. En efecto, este precepto constitucional se refiere explícitamente a <<los ciudadanos>>, que es concepto atinente en exclusiva a personas "privadas", sean las físicas, sena también las jurídicas...tanto por sus propios términos como por el propio contenido de la norma, que no permite la asimilación de dicho concepto de ciudadano a la condición propia de la administración pública y, más concretamente, de los órganos de poder de la comunidad política".

La STC 311/2006, de 23 de octubre al tratar la personación -rechazada en vía ordinaria- de la administración autonómica valenciana en un caso de violencia de género, matiza las afirmaciones de su sentencia 129/2001. El Tribunal Constitucional estima que la personación debió admitirse, aunque recalca la falta de cuestionamiento de la constitucionalidad de la concreta norma atributiva de legitimación. El Tribunal realiza dos consideraciones. Por una parte, da por buena la doctrina de la STC 129/2001, pero, no tanto porque quepa interpretar restrictivamente el término "ciudadanos" utilizado en el artículo 125 de la Constitución Española, sino, más bien, porque siendo la acción popular un derecho de configuración legal, su extensión subjetiva depende de la normativa de desarrollo, habiendo reservado legítimamente la Ley de Enjuiciamiento Criminal el acceso a este mecanismo participativo a las personas -físicas y jurídicas- privadas. No obstante, existiendo un precepto con rango de Ley que prevé la concreta legitimación de una persona jurídica pública en ciertos delitos de violencia contra la mujer, el juez no puede desconocerlo. Si estima que no es acorde a la Constitución, debe, en su caso, plantear la cuestión de inconstitucionalidad. No obrando así, el deber del juez es aplicar el precepto postconstitucional con rango de Ley.

En definitiva, se sostiene sencillamente que no hay habilitación legislativa general para que las personas jurídicas públicas ejerzan la acción popular, por lo que ha de ser un concreto precepto de Ley el que recoja esa opción.

7.  Esta nueva doctrina constitucional ha sido acogida por esta Sala  Segunda del Tribunal Supremo (auto de 13 de marzo de 2007 ), que, al contrastar el contenido de las sentencias 129/2001 y 311/2006, apartándose expresamente de la posición sostenida en el auto de 20 de junio de 2003 , ha realizado interesantes apreciaciones. Según esta resolución:"...se constata que la doctrina del Tribunal Constitucional ha sufrido una evolución que, sin embargo, debemos entender como inacabada. Y decimos esto porque la sentencia no sostiene con claridad que las personas jurídico públicas sean titulares de la acción popular.

Esta afirmación no se contiene nítidamente en ella, sino que resuelve la cuestión acudiendo a una vía indirecta: se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión de la entidad pública si el órgano jurisdiccional correspondiente desoye, sin plantear la previa cuestión de inconstitucionalidad, un precepto legal que reconoce a su favor el ejercicio de la acción popular. Por eso, decíamos antes que la evolución es inacabada, y buena prueba de ello es la afirmación que esta sentencia contiene, cuando manifiesta que <<lo razonado no implica un juicio sobre la constitucionalidad abstracta de la ampliación de la acción popular a las personas públicas, juicio que sólo podríamos realizar en caso de la Ley que así lo establezca fuera recurrida ante este Tribunal>>. Es decir, la sentencia núm. 311/2006, de 23 de octubre, no niega con la rotundidad que lo hace la sentencia núm 129.2001, de 3 de julio, que las entidades jurídico públicas puedan ejercer la acción popular, pero tampoco afirma que puedan hacerlo. Lo único que afirma es que si una entidad jurídico pública ejerce una acción popular porque así lo reconoce, un precepto legal (sobre cuya constitucionalidad el Tribunal Constitucional no se pronuncia) y el órgano jurisdiccional no tiene en cuenta este precepto, pero tampoco plantea una cuestión de inconstitucionalidad, entonces se causa indefensión a la entidad".

En esta situación, el auto del Tribunal Supremo aludido llega a las siguientes conclusiones:
1) Ante todo, siendo lo relevante conforme a la nueva doctrina constitucional la concreta regulación del derecho de acción popular, considera que el sistema general de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, no permite inferir que sea posible su ejercicio por entidades públicas. Y esto por dos motivos. Primero, "por
razones de coherencia interna del sistema, ya que si las entidades jurídico-públicas defienden, por definición, cuando actúan como acusación popular, intereses públicos y generales, para esa defensa ya se cuenta, en el proceso penal, con la figura del Ministerio Fiscal". Segundo, "porque los derechos del acusado podrían verse seriamente afectados", pues "el acusado debería defenderse frente a dos entidades públicas, el Ministerio Fiscal y la persona jurídico pública, que no son ofendidas por el delito y defienden intereses similares. En definitiva, mediante el uso generalizado de la acción popular se llegaría a generar una <<acción pública alternativa>>.
2) En segundo lugar, no puede argumentarse la posibilidad de ejercicio de la acción popular "por silencio de la Ley", al no resultar de aplicación directa el artículo 125 CE . Es preciso que la Ley "regule expresamente las condiciones de ejercicio de la acción" conforme a la dinámica de un derecho de configuración legal, máxime cuando éste incide negativamente en el derecho de defensa.
La interpretación efectuada por la STC 311/2006 se ha visto confirmada y ampliada en dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional del año 2008. En primer lugar, la STC 18/2008, de 31 de enero que reitera los argumentos referidos. Un tribunal penal no puede rechazar la aplicación de la Ley Autonómica que contempla la legitimación del Gobierno de la Comunidad en un proceso de violencia de género -en este caso, el artículo 18 de la Ley madrileña 1/2004, de 1 de abril- ya que no le corresponde la fiscalización de las normas postconstitucionales con rango de Ley. En su escueto fundamento jurídico, el Tribunal se remite a la sentencia 8/2008, de 21 de enero. Esta supone un paso cualitativo, pues admite más claramente la constitucionalidad de las normas autonómicas atributivas de legitimación en concepto de acción popular, amparándose en que, conforme a la doctrina sentada en la STC 175/2001, de 26 de julio , la norma es expresa y ha de interpretarse conforme al principio "pro actione", sin referencia alguna al hecho de que la Ley autonómica no haya sido objeto de cuestión de inconstitucionalidad.

8.  Resulta evidente que el supuesto de hecho de estas sentencias nada tiene que ver con el aquí examinado en que no existe tal norma expresa habilitante. Fuera de las concretas hipótesis legales de delitos de violencia contra la mujer, rige la normativa general de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Para la interpretación de las reglas de la Ley de Enjuiciamiento Criminal impera la doctrina de la STC 129/2001, de 4 de julio, no porque el artículo 125 de la Constitución Española restrinja necesariamente la acción popular a personas privadas, sino porque siendo un derecho de configuración legal, el desarrollo general del precepto contenido en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, así lo hace.

Puede pues concluirse -con un destacado sector de la Doctrina- que de la lectura conjunta de los arts 124 y 125 CE se desprende, sin mayor dificultad, que un ente público territorial no puede ejercer una acción popular y que la acción pública penal sólo corresponde al Ministerio Fiscal. Y, más aún, que la interpretación de la titularidad de un derecho constitucional tiene que depender de la propia naturaleza de ese derecho. De modo que, considerar que un ente público es titular de un derecho de participación ciudadana, es poco sostenible y puede llevar a conclusiones absurdas, tales como encontrarse participando, con la máscara de simple ciudadano, en el ejercicio de funciones que no le corresponden, como es -entre otras imaginables (como votar en unas elecciones o participar en un jurado popular)- la persecución penal de los delitos atribuida al Ministerio Fiscal, en representación de toda la sociedad.”.

En cualquier caso, porque parece que es un matiz que no se ha entrado a valorar, creo que hay que hacerlo en este blog. Se habla de la posibilidad de que leyes autonómicas, en este caso bajo el caso concreto de la violencia de género, puedan establecer la acusación popular entre su normativa para alguna institución pública. En mi opinión eso es absolutamente inadmisible, toda vez que el art. 149. 1. 6ª de la Constitución establece que el Derecho procesal es competencia del Estado y, evidentemente, no se pueden crear alteraciones de Comunidad en Comunidad, con lo que bien la defensa o bien los órganos públicos de oficio, deberían plantear la cuestión de inconstitucionalidad.


Si la materia es de vuestro interés, podéis seguir otros enlaces similares con las etiquetas que constan al final del post o usando el buscador que aparece en el lateral derecho. También, si es de vuestro gusto y deseáis estar informados al instante sobre las novedades de este blog, podéis seguirlo suscribiéndoos en el lateral derecho del blog, o en

No hay comentarios:

Publicar un comentario en la entrada