El art. 125 de nuestra Constitución prevé la existencia de
la acusación popular, figura que no se encuentra muy extendida en el Derecho comparado,
sobre la que particularmente guardo muy buena opinión, muy necesaria en mi
opinión, en particular cuando otras instituciones no trabajan con todo el celo
exigible. Debe recordarse que, a nivel de acusaciones, son tan
constitucionalmente legítimas la acusación popular (125 CE) como el Ministerio
Fiscal (124 CE), mientras que la acusación particular tiene previsión simplemente
legal, esto es, el legislador podría hacer desaparecer a esta última sin
problema.
Tal vez os sea de interés un artículo que escribí para “¿Hay
Derecho?”, bajo el título de La acusación popular tras la doctrina Atutxa, o ESTE OTRO de este mismo blog, sobre cómo el Anteproyecto de Código Procesal
Penal, que finalmente no verá la luz, iba a inutilizar convenientemente dicha institución,
recordemos, prevista a nivel constitucional.
La STS 1007/2013, de 26-II, ponente Excmo. Francisco Monterde Ferrer, contiene un
muy interesante Fundamento Jurídicos primero, apartados 5º-8º, que se
transcriben:
“5.
No obstante, a mayor abundamiento, no puede olvidarse que en los últimos
tiempos se ha visto en la Doctrina, con preocupación, que las personas jurídico
públicas parecen haber desarrollado una creciente vocación participativa en los
procesos penales, o en puntuales procedimientos de la rama criminal en los que no
tienen la condición de ofendidos ni perjudicados. Ello ha ocurrido especialmente
con relación a la violencia contra la mujer y respecto a la corrupción
urbanística. En el primer caso la personación para ejercitar la acción popular
goza de un respaldo legal, a través de diversas leyes autonómicas, y después,
por medio de la - doctrinalmente así calificada- "confusa"
legitimación otorgada en la LO. 1/23004 al Delegado Especial del Gobierno para
la Violencia de Género. En el segundo caso, aun no existiendo previsión
normativa alguna, las administraciones territoriales y, en concreto, la
comunidad autónoma correspondiente, se han ido personando, por ejemplo, en
investigaciones muy conocidas por cohechos y prevaricaciones.
Sin embargo, esta hipertrofia
acusatoria se considera que tiene su importancia. No sólo porque puede afectar
al derecho de defensa, sino porque puede convertir el proceso en aún más lento
y crear una pluralidad de acusaciones públicas que, en cuanto no son ofendidas
por el delito, no pueden tener en el proceso penal un interés diferente al
representado por el Ministerio Fiscal. Y es que, en estos casos, la acción
"pública"- que pertenece a la sociedad en general, y no a ninguna
administración territorial- se ve representada por el Ministerio Fiscal,
constitucionalmente regido por los principios de legalidad e imparcialidad y
llamado a ejercer la acción de la Justicia, conforme al art. 124 CE .
En efecto, como supuesto esencial de
"interés público tutelado por la Ley", la acción pública penal pertenece
en exclusiva al Ministerio Fiscal, conforme al artículo 124 CE. Esto arrastra
una consecuencia: ninguna administración puede arrogarse una acción pública
penal con la excusa de su posible conexión con alguna de sus competencias. El
Gobierno de una Comunidad Autónoma puede ser competente, por ejemplo, en
materia de protección del medio ambiente, pero eso no le legitima para ejercer
acciones públicas penales por delito ecológico. Cuando en el ejercicio de sus
competencias, observa la posible comisión de un tipo penal, conforme a las
normas reguladoras del procedimiento administrativo, debe ponerlo en conocimiento
del Ministerio Fiscal, con suspensión del expediente sancionador. Una persona
jurídica pública puede, en principio, ejercer la acusación particular en cuanto
"ofendido", o "perjudicado" por el delito, en los mismos
términos que un particular, pero no puede invocar sus atribuciones y
competencias como elemento que le atribuya un interés suficiente para la
personación como acusador "público". Ni puede enmascarar esa condición, bajo la fórmula de una acusación
popular reservada a los ciudadanos, pero no a las Administraciones. La acción
popular, es una concesión a la participación del pueblo en la Justicia; no a la
participación de más poderes en la Justicia.
6. Este trascendente tema ha sido
tratado por la jurisprudencia constitucional (Cfr SSTC 129/2001; 311/2006;
8/2008 y 38/2008), así como por el Tribunal Supremo (Cfr ATS de 13 de marzo de
2007), tal como -con acierto- recogió el propio tribunal de instancia en su
sesión de 17-11-2010.
En efecto, la STC 129/2001, de 4 de
junio en su fundamento jurídico quinto excluye con carácter general la
personación como acusación popular de personas jurídicas públicas, al señalar
que: "es claro, en todo caso, que, dados los términos del art. 125 CE , no
puede estimarse dicha pretensión. En efecto, este precepto constitucional se
refiere explícitamente a <<los ciudadanos>>, que es concepto
atinente en exclusiva a personas "privadas", sean las físicas, sena
también las jurídicas...tanto por sus propios términos como por el propio
contenido de la norma, que no permite la asimilación de dicho concepto de
ciudadano a la condición propia de la administración pública y, más
concretamente, de los órganos de poder de la comunidad política".
La STC 311/2006, de 23 de octubre al
tratar la personación -rechazada en vía ordinaria- de la administración
autonómica valenciana en un caso de violencia de género, matiza las
afirmaciones de su sentencia 129/2001. El Tribunal Constitucional estima que la
personación debió admitirse, aunque recalca la falta de cuestionamiento de la
constitucionalidad de la concreta norma atributiva de legitimación. El Tribunal
realiza dos consideraciones. Por una parte, da por buena la doctrina de la STC
129/2001, pero, no tanto porque quepa interpretar restrictivamente el término
"ciudadanos" utilizado en el artículo 125 de la Constitución Española,
sino, más bien, porque siendo la acción popular un derecho de configuración
legal, su extensión subjetiva depende de la normativa de desarrollo, habiendo
reservado legítimamente la Ley de Enjuiciamiento Criminal el acceso a este
mecanismo participativo a las personas -físicas y jurídicas- privadas. No
obstante, existiendo un precepto con rango de Ley que prevé la concreta
legitimación de una persona jurídica pública en ciertos delitos de violencia
contra la mujer, el juez no puede desconocerlo. Si estima que no es acorde a la
Constitución, debe, en su caso, plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
No obrando así, el deber del juez es aplicar el precepto postconstitucional con
rango de Ley.
En definitiva, se sostiene
sencillamente que no hay habilitación
legislativa general para que las personas jurídicas públicas ejerzan la acción
popular, por lo que ha de ser un concreto precepto de Ley el que recoja esa
opción.
7. Esta nueva doctrina constitucional ha sido acogida por esta
Sala Segunda del Tribunal Supremo (auto
de 13 de marzo de 2007 ), que, al contrastar el contenido de las sentencias
129/2001 y 311/2006, apartándose expresamente de la posición sostenida en el
auto de 20 de junio de 2003 , ha realizado interesantes apreciaciones. Según
esta resolución:"...se constata que la doctrina del Tribunal
Constitucional ha sufrido una evolución que, sin embargo, debemos entender como
inacabada. Y decimos esto porque la sentencia no sostiene con claridad que las
personas jurídico públicas sean titulares de la acción popular.
Esta afirmación no se contiene
nítidamente en ella, sino que resuelve la cuestión acudiendo a una vía indirecta:
se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión de la
entidad pública si el órgano jurisdiccional correspondiente desoye, sin
plantear la previa cuestión de inconstitucionalidad, un precepto legal que
reconoce a su favor el ejercicio de la acción popular. Por eso, decíamos antes
que la evolución es inacabada, y buena prueba de ello es la afirmación que esta
sentencia contiene, cuando manifiesta que <<lo razonado no implica un
juicio sobre la constitucionalidad abstracta de la ampliación de la acción
popular a las personas públicas, juicio que sólo podríamos realizar en caso de
la Ley que así lo establezca fuera recurrida ante este Tribunal>>. Es
decir, la sentencia núm. 311/2006, de 23 de octubre, no niega con la rotundidad
que lo hace la sentencia núm 129.2001, de 3 de julio, que las entidades
jurídico públicas puedan ejercer la acción popular, pero tampoco afirma que
puedan hacerlo. Lo único que afirma es que si una entidad jurídico pública
ejerce una acción popular porque así lo reconoce, un precepto legal (sobre cuya
constitucionalidad el Tribunal Constitucional no se pronuncia) y el órgano
jurisdiccional no tiene en cuenta este precepto, pero tampoco plantea una
cuestión de inconstitucionalidad, entonces se causa indefensión a la
entidad".
En esta situación, el auto del Tribunal
Supremo aludido llega a las siguientes conclusiones:
1) Ante todo, siendo lo relevante
conforme a la nueva doctrina constitucional la concreta regulación del derecho
de acción popular, considera que el sistema general de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, no permite inferir que sea posible su ejercicio por entidades
públicas. Y esto por dos motivos. Primero, "por
razones de coherencia interna del
sistema, ya que si las entidades jurídico-públicas defienden, por definición, cuando
actúan como acusación popular, intereses públicos y generales, para esa defensa
ya se cuenta, en el proceso penal, con la figura del Ministerio Fiscal".
Segundo, "porque los derechos del acusado podrían verse seriamente
afectados", pues "el acusado debería defenderse frente a dos
entidades públicas, el Ministerio Fiscal y la persona jurídico pública, que no
son ofendidas por el delito y defienden intereses similares. En definitiva, mediante
el uso generalizado de la acción popular se llegaría a generar una
<<acción pública alternativa>>.
2) En segundo lugar, no puede
argumentarse la posibilidad de ejercicio de la acción popular "por
silencio de la Ley", al no resultar de aplicación directa el artículo 125
CE . Es preciso que la Ley "regule expresamente las condiciones de
ejercicio de la acción" conforme a la dinámica de un derecho de
configuración legal, máxime cuando éste incide negativamente en el derecho de
defensa.
La interpretación efectuada por la STC
311/2006 se ha visto confirmada y ampliada en dos pronunciamientos del Tribunal
Constitucional del año 2008. En primer lugar, la STC 18/2008, de 31 de enero que
reitera los argumentos referidos. Un tribunal penal no puede rechazar la
aplicación de la Ley Autonómica que contempla la legitimación del Gobierno de
la Comunidad en un proceso de violencia de género -en este caso, el artículo 18
de la Ley madrileña 1/2004, de 1 de abril- ya que no le corresponde la
fiscalización de las normas postconstitucionales con rango de Ley. En su
escueto fundamento jurídico, el Tribunal se remite a la sentencia 8/2008, de 21
de enero. Esta supone un paso cualitativo, pues admite más claramente la constitucionalidad
de las normas autonómicas atributivas de legitimación en concepto de acción
popular, amparándose en que, conforme a la doctrina sentada en la STC 175/2001,
de 26 de julio , la norma es expresa y ha de interpretarse conforme al
principio "pro actione", sin referencia alguna al hecho de que la Ley
autonómica no haya sido objeto de cuestión de inconstitucionalidad.
8. Resulta evidente que el supuesto de hecho de estas sentencias
nada tiene que ver con el aquí examinado en que no existe tal norma expresa
habilitante. Fuera de las concretas hipótesis legales de delitos de violencia
contra la mujer, rige la normativa general de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal. Para la interpretación de las reglas de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal impera la doctrina de la STC 129/2001, de 4 de julio, no porque el
artículo 125 de la Constitución Española restrinja necesariamente la acción
popular a personas privadas, sino porque siendo un derecho de configuración
legal, el desarrollo general del precepto contenido en la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, así lo hace.
Puede pues concluirse -con un destacado
sector de la Doctrina- que de la lectura conjunta de los arts 124 y 125 CE se
desprende, sin mayor dificultad, que un ente público territorial no puede
ejercer una acción popular y que la acción pública penal sólo corresponde al
Ministerio Fiscal. Y, más aún, que la interpretación de la titularidad de un
derecho constitucional tiene que depender de la propia naturaleza de ese
derecho. De modo que, considerar que un ente público es titular de un derecho
de participación ciudadana, es poco sostenible y puede llevar a conclusiones
absurdas, tales como encontrarse participando, con la máscara de simple
ciudadano, en el ejercicio de funciones que no le corresponden, como es -entre
otras imaginables (como votar en unas elecciones o participar en un jurado
popular)- la persecución penal de los delitos atribuida al Ministerio Fiscal,
en representación de toda la sociedad.”.
En
cualquier caso, porque parece que es un matiz que no se ha entrado a valorar,
creo que hay que hacerlo en este blog. Se habla de la posibilidad de que leyes
autonómicas, en este caso bajo el caso concreto de la violencia de género,
puedan establecer la acusación popular entre su normativa para alguna institución
pública. En mi opinión eso es absolutamente inadmisible, toda vez que el art.
149. 1. 6ª de la Constitución establece que el Derecho procesal es competencia
del Estado y, evidentemente, no se pueden crear alteraciones de Comunidad en
Comunidad, con lo que bien la defensa o bien los órganos públicos de oficio,
deberían plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
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