¿Es legal ejecutar una sanción antes de ser firme la misma?

Dado que veo que es una cuestión que se repite en el tiempo y que algunas autoridades administrativas parece que ignoran la jurisprudencia constitucional ya antigua, vamos a examinar si es legal o no ejecutar una sanción administrativa antes de su firmeza (podemos pensar en una sanción de aguas, por consumo de droga en la vía pública, ejecutar una suspensión o separación del servicio antes de su firmeza, etc.).

Desde una perspectiva penal recuérdese que no cabe la ejecución sino cuando ya hay sentencia condenatoria firme y se incoa propiamente la ejecución, cabiendo, en algunos supuestos legalmente previstos bien la suspensión o bien la sustitución de la pena.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 78/1996, de 20-V, trata de una sanción de 1 mes de suspensión de empleo y sueldo a un médico de la Generalitat valenciana que había pedido la suspensión de la sanción, que aún le cabía ejercitar recurso de reposición, no siendo firme la sanción y al que le avisaron que 2 días después de la notificación se hacía efectiva la misma, con lo que no tenía tiempo material para acudir a la jurisdicción contenciosa y pedir allí la medida cautelar.

El Fiscal ante el TC, Antecedente Octavo, estimó que debía concederse amparo al médico por vulneración de la tutela judicial efectiva (24. 1 CE).

El Tribunal Constitucional, en sus breves y cristalinos Fundamentos 4º y 5º señala lo siguiente, siguiendo la tesis del Fiscal:

“4. Conviene por tanto aclarar en este caso que si se impugnó en el proceso la Resolución del Director del Hospital, no fue por su decisión de declararse incompetente para acordar la suspensión sino, precisamente, porque su resolución de "notificar", en vista de ello, que "su sancion se hará efectiva el día 20 de mayo de 1993", determinaba la ejecucion sin ser firme el acto en que se impuso.

Y que dicho acto sancionador no era en esa fecha firme resultaba, en primer término, del hecho de que el plazo de interposición del recurso de reposición no había transcurrido (se notificó la sanción el 21 de abril y estaba por tanto en curso dicho plazo el 11 de mayo, fecha de aquella Resolución e incluso el 20 de mayo en que se ordena la efectividad por ser el último del de un mes a contar de la notificación). Del conjunto de todas las anteriores circunstancias se desprende con claridad que la sedicente notificación de la efectividad de la sanción había de reputarse realmente como un verdadero Acuerdo de cumplimiento que, de no suspenderse, determinaría efectivamente su ejecución cuando aún no era firme. Es decir, que impugnado el Acuerdo del Director del Hospital de ejecución inmediata, es en relación con sus efectos como la vulneración del art. 24.1 pudo ser alegada, porque podría determinar la indefensión del recurrente al impedir que se resolviera sobre la suspensión tanto en vía administrativa como por el órgano jurisdiccional. Y precisamente se recurrió en un procedimiento de protección de los derechos fundamentales que según el art. 7.1 de la Ley 62/1978, no exige la interposición de recurso administrativo previo. [NOTA: Hoy arts. 114 y ss LJCA]

La cuestión radica, pues, precisamente en que se ordenase ejecutar la sanción sin esperar a su firmeza y aun sin haber resuelto ni el recurso de reposición ni la solicitud de suspensión. Lo cual supone, según el recurrente, sustraer a la posibilidad de amparo judicial la decisión sobre la suspensión de la ejecución del acto vulnerando así el derecho a la tutela judicial efectiva. Apoya esa afirmación en que, de acuerdo con la reiterada doctrina constitucional sobre la ejecutividad de los actos administrativos (STC 148/1993, por todas), el cumplimiento inmediato de aquéllos que dificulte o impida una plena y efectiva tutela judicial posterior, al hacer imposible el adecuado restablecimiento de los afectados en la integridad de sus derechos e intereses, contraviene el art. 24.1 C.E.

5. La argumentación expuesta debe determinar la estimación del presente recurso de amparo pues si bien es cierto, como antes decíamos, que el recurrente al interponer el recurso de reposición contra la Resolución del Director del Servicio Valenciano de Salud, de 17 de diciembre de 1992, no solicitó la suspensión, también lo es que ya la había pedido con anterioridad con su escrito de 28 de abril de 1993, inmediato a la notificación de aquel acto correctamente dirigido al órgano competente, y que, en cuanto a su manifestacion de voluntad podía ser reputado como de reposición. No obstante ello el Director del Hospital, al cursarlo, determinó además la ejecución inmediata sin dar lugar, no sólo a que se resolviese sobre la suspensión sino a que la misma pretensión pudiera ser tramitada ante los Tribunales en tiempo hábil para acordarla y en su caso corregirla.

Y aunque también es cierto que, en el proceso de impugnación del acto sancionador (cuya situación procesal no consta) podría obtenerse no sólo una resolución de fondo sobre su legalidad sino, eventualmente, un Acuerdo de suspensión, éste sería evidentemente tardío y entre tanto se habría consumado la indefensión del sancionado en cuanto a su solicitud de suspensión del acto que no hubiera podido ser ya revisada por el Tribunal competente. Ello lesiona, de modo evidente, el art. 24.1 C.E. al impedir el acceso de dicha petición al Juez y, en consecuencia, hace que proceda la estimación del amparo. Este pronunciamiento debe determinar la invalidación del acto lesivo, o sea la Resolución impugnada del Director del Hospital y también de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo que desestimó el recurso y exime del examen de los vicios constitucionales alegados respecto de esta Sentencia. Aunque deba señelarse que la misma Sentencia eludió la cuestión planteada al no decidir sobre la suspensión del acto sino sobre la competencia del órgano ante el que se pedía”.

Pero esto no es sólo cosa del Tribunal Constitucional. Ahora examinaremos la STS 8226/2011, de 2-XII, ponente Excma. María del Pilar Teso Gamella (Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso del TS), que trata de la ejecución de una sanción en materia de aguas, no suspendida por el mismísimo Consejo de Ministros.

“TERCERO.- Antes de nada debemos señalar que las sanciones sólo serán ejecutivas cuando hayan puesto fin a la vía administrativa, ex artículo 138.3 de la Ley 30/1992.

De modo que la Administración no puede ejecutar una sanción recurrida en vía administrativa o impugnada en sede jurisdiccional hasta tanto el juez administrativo no se pronuncie sobre la medida cautelar solicitada. En el bien entendido que si no se solicita la medida cautelar ante el órgano judicial será ejecutiva a pesar de esa impugnación jurisdiccional.

En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, al examinar la compatibilidad de la ejecución de las sanciones con la tutela judicial efectiva. Nos referimos a las conocidas Sentencias 66/1884 y 78/1996.

En definitiva, la sanción impuesta no puede ejecutarse hasta que concluya la vía administrativa y no se interponga recurso contencioso-administrativo. Ahora bien, en caso de interponerse el recurso contencioso- administrativo con petición cautelar, la suspensión alcanza hasta que el juez resuelve sobre dicha medida cautelar solicitada.

La denegación de la medida cautelar acordada en el acto recurrido, por tanto, no resulta conforme a derecho y debe ser anulada, porque las sanciones administrativas se encuentran suspendidas por ministerio de la Ley, ex artículo 138.3 de la Ley 30/1992. De modo que no puede hacerse una aplicación aislada del artículo 111 de la citada Ley, prescindiendo del citado artículo 138.3, cuando el acto cuya ejecución se quiere suspender sea de naturaleza sancionadora. Esta medida cautelar fijada por la Ley alcanza hasta que se ponga fin a la vía administrativa, teniendo en cuenta que cuando se interpone recurso contencioso administrativo con petición cautelar esa suspensión se extiende, insistimos, hasta que el juez administrativo se pronuncie sobre la cautela solicitada.

En consecuencia, el recurso contencioso administrativo ha de ser estimado respecto de la suspensión de la sanción, porque el acto impugnado no aplicó el artículo 138.3 de la Ley 30/1992”.

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